Orbán és Navracsics a Parlament felsőházi termében

  „Ha már úgyis ott van a terme a Parlamentben!” - válaszol egy kolléga arra a felvetésre, hogy kell-e felsőház Magyarországra. A frappáns válasz még csak nem is annyira tréfás, hiszen ez is lehet egy indok az egykori intézmény visszaállítására, amiről sorra nyilatkoznak mostanában különböző kormányzati prominensek.

  A kérdésre választ keresve a felsőház történetét, az európai második kamarák funkcióit és az intézmény hazai szükségességét járjuk körbe az alábbiakban.

  A felsőház múltja

   Magyarországon sok száz éves múltra tekinthet vissza a felsőház: először 1608-ban ült össze a felsőtábla, a királyi tanácsból kifejlődött szervezet elnöke a nádor volt. Egyes személyek születésüktől vagy hivataluknál fogva vettek részt a munkájában. Felsőházi tagok voltak az ország zászlósurai, a nádor, az országbíró, a tárnokmester, a született örökös főrendek, (a főnemesi címmel rendelkező arisztokraták, a hercegek, a grófok, bárók,) a római katolikus, a görög katolikus és a görögkeleti püspökök, a vármegyei főispánok, a királyi tanácsosok. A szabad kerületek és vidékek főkapitányai, a székelyek főkirálybirái, a szászok ispánja is részt vehetett a felsőtábla munkájában, volt, hogy tagjainak létszáma a 750-et is meghaladta. A 19. századig az alsótáblával folytatott üzenetváltások útján hozták döntéseiket közös nevezőre, ezután következett az uralkodónak küldött felirat.

  A korabeli felsőház erejét jól mutatta, hogy még az 1848-as törvények sem érintették az intézményt, csak az 1885-ös szabályozással illesztették bele pontosan a modern jogrendszerbe a felsőházat. Ekkor örökös jogon az uralkodóház főhercegei; vagyoni helyzetüktől, életkoruktól és családi állapotuktól függően a grófi és bárói családok férfiatagjai váltak tagokká. Méltóság vagy hivatal alapján a korabeli magyar közigazgatás vezető tisztségviselői és egyházi vezetők voltak tagok. Élethossziglani tagok pedig azok lehettek, akiket a király az ország polgárai közül a minisztertanács felterjesztésére kinevezett (ezek létszáma nem lehetett 50-nél több).

  Az I. világháború, a köztársaság, a Tanácsköztársaság időszaka után a berendezkedő Horthy-rendszer újra elővette a kérdést. „A második kamara szükségességével a politikai élet akkori résztvevői szinte kivétel nélkül egyetértettek. Ebben történeti érvek, azaz a magyar parlamentarizmus hagyományai és európai példák egyaránt szerepet játszottak. Az európai országok túlnyomó többségében ugyanis az országgyűlés kétkamarás rendszerben működött” - írja Püski Levente a Rubiconban. Az intézmény belső lényegéről azonban viták folytak: a liberálisabbak nyugati mintára megszervezett szenátust terveztek, míg a konzervatív oldal egyensúlyt valósított volna meg a nyugat-európai minták és a régi főrendiházi tradíciók között.

  Végül csak 1926-ban rendezték a kérdést: a Horthy-korszak felsőházában az egyházi vezetők, az MNB elnöke, a fő bíróságok vezetői, az arisztokraták képviselői, a városi és vármegyei törvényhatóságok küldöttei, nagytőkések, a Magyar Tudományos Akadémia, az egyetemek és főiskolák, a közjegyzői, mérnöki, ügyvédi, valamint a mezőgazdasági, a kereskedelmi és iparkamarák képviselői vehettek részt, de kimaradtak például a nyilvánvalóan baloldali szakszervezetek. Az államfő – a kormány előterjesztése alapján – legfeljebb 40 tagot nevezhetett ki a felsőházba. A felsőházi törvényhozók száma a harmincas évek végéig 235–240 fő között ingadozott. A törvény szerint a felsőház csak kétszeri halasztó erejű vétójoggal bírt: ha a képviselőház továbbra is ragaszkodott a véleményéhez, akkor a javaslat törvényerőre emelkedését a felsőház nem akadályozhatta meg.

  Horthy és Bethlen felsőházzal kapcsolatos célja Püski szerint a konzervatív rendszer védelme volt a különböző szélsőségekkel szemben. Komoly politikai konfliktusra Gömbös Gyula miniszterelnöksége idején került sor, amikor is „a korábbi fajvédő politikust a tagok eleinte csak tartózkodással, idegenkedve fogadták, s programját gúnyos megjegyzésekkel kísérték. Idővel azonban az intézmény az alkotmányvédelem jelszavával mind határozottabb ellenállást tanúsított Gömbös diktatórikus törekvéseivel és egyéb reformterveivel szemben, jelezve egyúttal, hogy képes a rendszer és a kormány iránti lojalitást különválasztani.”

  A második komoly konfliktus Teleki Pál második miniszterelnöksége idején jött el: a felsőház nem fogadta el a kormány törvényjavaslatát a zsidókérdésről. Teleki viszont ragaszkodott az eredeti javaslathoz, amely később második zsidótörvény néven vált ismertté, és végül a felsőház hátrált meg. A felsőház a német megszállás után értékelhető törvényhozói munkát már nem végezhetett, a passzív ellenállás vált jellemzővé. Végül 1944. november 3-án alig 50 tag jelenlétében a felsőház teljes vezérkara – elnök, alelnökök, jegyzők – lemondott tisztségéről - írja a tanulmány.

  Felsőház a 21. században?

  A világháború végétől egészen mostanáig nem került komolyan szóba a felsőház visszaállítása, az 1989-es alkotmányozók sem tartották szükségesnek az intézmény újbóli bevezetését. A második kamara mellett jellemzően konzervatív, jobboldali vagy radikálisabb jogászok, szakértők, közírók és ködlovagok érveltek, de az elmúlt húsz évben, parlamenti jobboldali kétharmad híján esély sem volt arra, hogy a politikai viták középpontjába kerüljön a kérdés.

  Most viszont már benne vagyunk az alkotmányozás kellős közepén - legalábbis erről szólnak a hírek. A Népszabadság összefoglalta a Fidesz alkotmányozóinak a kétkamarás parlamentről tett kijelentéseit. Pozsgay Imre, az új alaptörvény koncepciójának kidolgozását segítő testület tagja a Klebelsberg Akadémia rendezvényén azt mondta: a kétkamarás országgyűlés híve, a felsőházban kellene biztosítani a civil szervezetek, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségek parlamenti képviseletét. Balsai István, a parlament alkotmányügyi bizottságának fideszes elnöke a bizottság és a Fidesz-frakció által „Szükség van-e kétkamarás parlamentre az új alkotmányban?” címmel rendezett konferencián beszélt arról, hogy a második kamarának jelentős hagyományai vannak Magyarországon.

  Kukorelli István jogászprofesszor, a Magyar Alkotmányjogászok Egyesületének elnöke a konferencián arról beszélt: a második kamara a népképviselet kontrollja, tekintettel arra, hogy „nem mindig a többségnek van igaza”. A kétkamarás parlament önmagában nem mércéje a jogállamiságnak, de „a kétkamarás rendszerekben sajátos hatalmi megosztás működik”. Ahány felsőház, annyi szokás. „Nem vagyok militáns híve a második kamarának, de nem is megyek vele szembe. Ötvenegy-negyvenkilenc százalékban támogatom. A hatalommegosztás árnyaltabbá, a törvényalkotás jobbá, kiegyensúlyozottabbá válik általa” – mondta Kukorelli. Ahol két kamara létezik, ott általában a két ház együttes ülésein születnek meg a döntéseket. Kukorelli szerint vállalható egy olyan második kamara, amelyben megvalósul a kisebbségek, a határon túli magyarok, és a régiók képviselete. „A korporativizmussal viszont egyáltalán nem tudok azonosulni” – tette hozzá.

  Felsőházak Európában

  Ahány felsőház, annyi megoldás - mondhatjuk röviden egy európai kitekintés előtt. Annyi bizonyos, hogy a nagy európai és a hozzánk hasonló közép-kelet európai országok többségében van felsőház. A hazai '89-es alkotmányos rendszerben fontos minta volt Németország, ahol - csakúgy mint Ausztriában - szövetségi köztársaság és kétkamarás parlament működik, amelyben a második kamarában (a Bundesrat) a tartományok képviseltetik magukat. Franciaországban is van felsőház, a Szenátus, amelyet egy 150 ezer tagot számláló elektori testület választ, a Szenátus egy-egy feléről háromévente döntenek.

  Nagy-Britannia jól ismert intézménye az ősi Lordok háza, amely „életre szóló nemesekből” (akiket a miniszterelnök javaslatára a királynő nevez ki élethosszig tartó hatállyal), az Anglikán Egyház 26 magas rangú püspökéből, a 12 legmagasabb rangú bírából és 92 „örökletes nemesből” (akik címüket örökölték) áll. A Lordok Házát általában az „ellenőrző” kamarának tartják, a Képviselőház szerepének kiegészítésére. A Lordok nem akadályozhatják meg a Képviselőház által már elfogadott törvénytervezet törvénnyé válását, csupán késleltethetik azt. Olaszországban a 315 tagú Szenátust (Senato) tartományi alapon választják, de örökös szenátusi tagok a volt államfők és néhány kiemelkedő személyiség, akiknek e rangot a köztársasági elnök adományozza.

  De nem csak a nagy nyugati országokban van felsőház: Csehországban 81 tagú, míg Romániában 137 tagú Szenátus működik, mindkét országban hat évre választják a szenátorokat. Lengyelországban négy évre választják a száz tagú Szenátust. Még az apró Szlovéniának is van felsőháza: a Nemzeti Tanács 22 tagja gazdasági, szociális, és további érdekcsoportok jelöltjeiből áll, valamint 1-1 képviselője van a két hivatalos kisebbségnek, a magyaroknak és olaszoknak. Az oroszországi Szövetségi Tanács jelenlegi 166 tagját a kormányzóságok adják az elnök jelölésére, mindegyik kormányzóság két jelöltet küld.

  Legyen-e tehát felsőház?

  A válasz részemről: igen, legyen. Pontosabban: lehet, de pár kérdést még érdemes tisztázni előtte. Például azt az egyszerű kérdést, hogy miért van szükség rá?

  Nézzük a felsőház melletti érveket: a történelmi magyar államrendszer szerves része volt, amelyet csak a náci dúlás tudott szétverni. Ha jobboldali-konzervatívnak nevezzük a mai magyar kormányzatot, akkor az teljesen logikusan találhat történelmi érveket a felsőház visszaállítására - még akkor is, ha nem szerves fejlődésről, hanem egy több évtizedes hiátus utáni mesterséges újraélesztésről van szó. Továbbá: mint láthattuk, számos európai országban működik felsőház, tehát nem lenne kirívó eset, ha Magyarországon újra bevezetnék azt. Meg kell, illetve meg lehet oldani a magyarországi kisebbségek és a határon túli magyarok parlamenti képviseletét is - erre alkalmas lenne egy második kamara. És ahogy a történelemből is láthatjuk, a felsőház alkalmas arra, hogy egyszerre legyen az alkotmányos rend őre és a mindenkori hatalom ellensúlya - fékezve bármilyen túlhatalomra törő erő szándékait.

  Kérdés viszont, hogy mi lenne a felsőház szerepe és feladata? A különböző európai felsőházak jelentős része szimplán a pártpolitika terepe, de van, ahol a régiókat képviselik a törvényhozásban, míg Szlovéniában éppen korporatív jelleget ölt az intézmény. Van, ahol a magyar alkotmánybíróság feladatköreinek egy részéhez hasonló feladatokat lát el az adott második kamara. Ma a magyar parlament egy háza látja el nagyjából azokat a feladatokat, amelyeket a kétkamarás parlamentek megosztva végeznek a különböző országokban. A magyar politika és közigazgatás egyszerűsítéséről, karcsúsításáról vallott kormányzati szólamokkal vajon mennyire van összhangban egy, a törvényhozást lassító, a politikai kasztot viszont erősen szélesítő új intézmény?

  Óriási jelentősége van annak is, hogy miként választják és kikből állna ez a felsőház? Ha közvetlen választással, mondjuk a parlamenti (alsóházi) választások félidejében a választópolgárok döntenének a felsőház összetételéről (és ha komoly jogai lennének annak), akkor bizony komoly önkorlátozó intézményt építene bele saját kebelébe a jelenlegi alkotmányozó hatalom. Ha korporatív jelleget öltene a felsőház (mint Szlovéniában), ahol kiválasztott érdekszervezetek képviselői üldögélhetnének (mondjuk nagyon szűkre szabott jogosítványokkal) a ma üres parlamenti felsőházi teremben, akkor azzal kevesebbet nyerne az ország - annál többet a jelenlegi hatalomnál jól lobbizó érdekcsoportok.

  És az örök kérdések egyike: vajon lehet-e hagyományt újraéleszteni a meglévő alapok nélkül, vajon életképes lesz-e egy ilyen intézmény? A régi rend örökre elbukott '44-ben, az újabb rend '89-ben, a legújabb rend a kormányzati kommunikáció szerint épp idén tavasszal. Ki tud-e vajon termelni a Nagyon Új Rend a felsőházi tagságra méltó új közéleti elitet? Ha tényleg nagyon gyors lesz az alkotmányozás, rövidesen választ kaphatunk a kérdésekre.