Óvatlanul elmentem a nyár végén két hétre szabadságra, és arra jöttem vissza, hogy a fél magyar média a „politikai alapon létrehozott közigazgatási különbíróságok hirtelen, meglepetésszerű bevezetése” miatt retteg, amik majd „elintézik, hogy Andy Vajna csatornáit sose büntesse meg az NMHH és Simicska Lajos cégei sose nyerjenek közbeszerzést”. A legszórakoztatóbbak persze most is a 444 cikkei voltak, amelyeknek már a címeiről is ordított a jogi hozzákonyítás minimális szintjének, vagy legalább a megérteni akarásnak a teljes hiánya (például: „Létrehoznak egy különbíróságot, és máris könnyebben elsikálhatók a kényes ügyek”, illetve „Pontosan tudják, hogy politikai ügyeket tennének a különbíróságok elé”).

Hozzáértő kritikus elemzést talán csak az Így írnánk mi blogon lehetett olvasni, és az OBH-nak is van állítólag egy 32 oldalas álláspontja a tervezetről – amiből néhány kiragadott mondatot naugyézva idézett a 444 a fent linkelt egyik cikkben – a hivatal viszont többszöri érdeklődésünkre sem volt hajlandó elküldeni nekünk ezt a dokumentumot, helyette inkább meghívtak egy tök más témában tartandó sajtótájékoztatóra.

Bármennyire is kíváncsiak vagyunk tehát az OBH okos szakmai érveire, sajnos ezek nélkül kell az új rendszert kielemeznünk. Arra jutottunk: a tervezetnek tényleg vannak erősen kifogásolható részei – főleg a felsőbíróság összetételével kapcsolatban – de összességében a hisztériának jóval kevesebb alapja van, mint elsőre látszik.

Mindenki nyugodjon le: önmagában a közigazgatási bíráskodás nem politikai önkényt jelent, a bevezetés ötlete pedig egyáltalán nem egyik napról a másikra jött, a jogász szakmában évek óta téma a külön közigazgatási bíráskodás és perrendtartás bevezetése. Ennek megfelelően készítik elő mostanában a különböző eljárásjogi kódexek kodifikációját is.

Kezdjük tehát az elején.

Mi ez az egész közigazgatási bíráskodás?

A különböző közigazgatási szervek és hatóságok garmadája útján az élet egy rakás területén kerülünk kapcsolatba az állammal, ahol többnyire alárendelt szerepben vagyunk: például engedélyt kell kérnünk, ha házat akarunk építeni; kénytelenek vagyunk adót fizetni; a vállalkozásoknak be kell tartaniuk egy csomó fogyasztóvédelmi szabályt, máskülönben megbírságolják őket, és így tovább.

A közigazgatási hatóságok jórészt határozatok útján kommunikálnak az egyszeri állampolgárral: például elutasítják az építési engedély iránti kérelmét, vagy meghatározott összegű, adó, bírság, stb. megfizetésére kötelezik. Ha az állampolgárnak a határozat nem tetszik, akkor jogorvoslattal élhet ellene. Jelenleg általában először egy felsőbb közigazgatási szervhez lehet fellebbezni, és ha az ő döntése sem tetszik, csak akkor lehet bírósághoz fordulni („2+1”-es rendszer); de van, amikor rögtön az első hatósági határozatot meg lehet támadni a bíróságon, és ha az az ítélet sem tetszik, akkor egy felsőbb bírósághoz lehet fellebbezni („1+2”-es rendszer).

A lényeg, hogy két jogorvoslati fok létezik, és a végső szót mindig a bíróság mondja ki (már ha élnek az érintettek a jogorvoslati lehetőséggel).

A közigazgatási határozatok bírósági kontrollja alapvető jogállami követelmény, hiszen a független bíróság garantálja, hogy a végrehajtó hatalomhoz tartozó közigazgatási szerv ne járjon el önkényesen az állampolgárokkal szemben. A bírói felülvizsgálat intézménye nálunk is létezik a kilencvenes évek óta, de erre nem volt elkülönült bírósági szervezetrendszer, hanem a rendes polgári bíróságok foglalkoztak a közigazgatási perekkel. 2012-től aztán jött az új Alaptörvény és a közjogi rendszer átalakítása, ami egy elég furcsa félmegoldást hozott ezen a téren.

Első fokon, a bírósági szervezet alján létrehozták a közigazgatási és munkaügyi bíróságokat, viszont ha innen fellebbezésre kerül sor (a fent leírt „1+2”-es rendszerben), akkor arra már nincs külön speciális bíróság, hanem az illetékes törvényszék jár el – illetve ott az a néhány bíró, aki polgári ügyek mellett közigazgatási ügyeket is szokott vinni.

Nem csak a szervezeti megoldás suta, de az eljárási háttér is: jelenleg a közigazgatási pereket alapvetően a polgári perrendtartás (Pp.) alapján kell lefolytatni, illetve van a Pp-nek egy (a rendszerből eléggé kilógó) külön fejezete a közigazgatási perekre vonatkozó speciális szabályokkal. Nem nehéz azonban belátni, hogy sok esetben teljesen más jellegű eljárásra, bizonyításra van szükség akkor, amikor egyenrangú felek vitatkoznak egy szerződésről vagy akár válásról; és akkor, amikor alárendelt állampolgár reklamál a hatóságnak, hogy nem is annyi adót kell fizetnie, vagy igenis meg akarja építeni azt a sufnit az udvarban. Nem beszélve arról, hogy a különböző közigazgatási hatóságok annyira széleskörű tárgykörökkel foglalkoznak, hogy sokszor speciális szakértelemre van szükség az ügyek elbírálásához – gondoljuk például a környezetvédelmi vagy épp energiaügyekre.

Van mögötte koncepció

Nem csoda, hogy számos európai országban külön szervezetként, külön eljárással működik a közigazgatási bíráskodás: Németországban például az elsőtől a legfelsőbb fokig külön bíróságok foglalkoznak a közigazgatási perekkel saját eljárási rend alapján.

Nálunk is valami ilyesmit akarnak bevezetni. Bár a „politikai különbíróságokról” szóló médiahiszti közepette némileg elsikkadt, de a közigazgatási bíráskodás bevezetése egyáltalán nem a levegőben lóg egy hirtelen ötlet alapján, hanem van mögötte koncepció. Egyúttal új eljárási rendet készítenek a közigazgatási hatóságok számára; a hatósági határozatok megtámada folytán induló közigazgatási perekre pedig létrehoznak egy külön közigazgatási perrendtartást: ezek egyelőre tervezetként érhetők el a kormány honlapján. Párhuzamosan egyébként új polgári perrendtartást is el fognak fogadni (ezt nemrég be is nyújtotta a kormány a parlamentnek), amiben már nem lesz szükség a kilógó külön fejezetre a közigazgatási perekről.

A felhorgadásra okot adó saláta-tervezet – amely egy sor meglévő igazságügyi jogszabályt módosít a közigazgatási bíróságok felállításának megfelelően – legalapvetőbb változtatása, hogy általában kétfokúvá teszi a közigazgatási határozatok bírósági megtámadását (a fent leírt, most általános „2+1”-es modellhez képest). Továbbra is mindig egy bíróságé lesz az utolsó szó, de már úgy, hogy az utolsó előttit is egy bíróság mondta ki. Itt pedig el is érkeztünk a tervezet legvitatottabb részéhez, a Közigazgatási Felsőbírósághoz, amivel kapcsolatban tényleg akadnak komoly kivetnivalók.

Közigazgatási Felsőbíróság: azért nem teljesen pártbíróság, de nem is elég független

Ami miatt teljesen jogos a reklamálás, az a Közigazgatási Felsőbíróság összetétele: a tervezet szerint a testület felét adnák a korábbi közigazgatási bírók, míg a másik felét olyan személyek közül kell kinevezni, akik jogi szakvizsgájuk óta legalább tíz évet dolgoztak a közigazgatásban, de nem közigazgatási bíróként.

Naná, hogy itt mindenki elsőre a minisztériumi haverokra gondol! És sajnos valószínűleg helyesen – bár a minisztériumi haveroknak legalább versenyvizsgát kell tenniük, szóval nem kerülhetnek be, ha totál alkalmatlanok. De biztosan van közülük azért, aki alkalmas és lojális is, 2 in 1.

A kormány részéről általában azzal indokolják ezt az összetételt, hogy speciális közigazgatási szaktudásra van szükség az ítélkezésben. A közigazgatási eljárási és perrendtartási kodifikációval megbízott miniszteri biztos (akit egyébként a kormány most Strasbourgba akar küldeni emberi jogi bírónak) az Ars Boninak azt mondta: „a jó közigazgatási bíró egy olyan bíró, aki ítélkezni is tud, de a közigazgatás munkáját is ismeri. Vannak olyan országok, ahol kifejezetten elő is írják, hogy valamennyi időt a közigazgatásban kell tölteni, például a bajor szabályozás ilyen. (…) Akkor tud a bíró jó ítéleteket hozni, ha tudja, hogy amit ő beleír az ítéletébe, azt kivitelezni tudja-e a közigazgatás”.

Egyrészt jogosak ezek az elvárások, viszont ezt meg lehetne oldani a független bírók továbbképzésével is. Eléggé álságos az az érvelés, hogy a minőségi közigazgatási bíráskodás feltétlenül csak a végrehajtó és a bírói hatalmi ág összemosásával érhető el: úgy, hogy kormányhivatalnokokat ültetünk a Közigazgatási Felsőbíróságba. 

De ha már mindenképp muszáj kormányhivatalnokokat odaültetni: mégis miért ennyit? Miért fele-fele arányban? A közigazgatási perrendtartás tervezete szerint alapvetően tanácsban fognak majd ítélkezni a bírák: az még elmenne, ha lenne a tanácsban két bíró és egy hivatalnok; aki behozza a szaktudását és a javaslatait, de nem tudja leszavazni a bírókat. Ha viszont összességében fele-fele arányban vannak a bírók és a korábbi hivatalnokok, akkor valószínűleg (mivel állandó tanácsokat alakítanak) lesznek olyan tanácsok, ahol a bírók vannak többségben, és olyanok is, ahol a korábbi hivatalnokok – ez pedig aligha felel meg a jogállami garanciáknak.

Mit fog pontosan csinálni ez a gyanús felsőbíróság?

A tervek szerint alapesetben, ha mondjuk az építési hatóság nem engedélyezte nekem, hogy felhúzzak egy sufnit a kertben, akkor először a területileg illetékes közigazgatási bíróságra mehetnék megtámadni az elutasító határozatot.

Ha a közigazgatási bíróság szerint sem felel meg a jogszabályoknak a sufni, és helyben hagyja az elutasítást, akkor pedig fellebbezhetek a Közigazgatási Felsőbírósághoz. Itt már akár tetszik, akár nem, el kell fogadnom az ítéletet.

Rendkívüli felülvizsgálattal a Kúrián csak nagyon kivételes esetben élhetnék, például, ha az ítélet jogegységi határozattal ellentétes lenne, mert mondjuk a Kúria korábban kimondta volna, hogy általában mindenkinek szabad a kertjében akármilyen sufnit építeni. Tehát alapesetben, sufni- és hasonló „mezei” ügyekben a Közigazgatási Felsőbíróságé lesz az utolsó szó, de attól azért aligha kell tartani, hogy ezeket politikai alapon döntenék el.

Nem is emiatt utálják legjobban a leendő Közigazgatási Felsőbíróságot. Hanem a „kiemelt ügyek” miatt, amelyek egyből ezen a felsőbíróságon kezdődnének. Egyébként ez sem egy példa nélküli, ördögtől való ötlet: a rendes polgári és büntető ügyekben is az a szabály, hogy a nagy pertárgyértékű ügyeket, illetve a súlyos bűncselekményeket nem a bírósági rendszer legalján, a járásbíróságokon, hanem rögtön a törvényszéken kezdik tárgyalni, és innen az ítélőtáblához lehet fellebbezni. A közigazgatási kiemelt ügyek között lennének például a versenyjogi ügyek (igen, a haver- és ellenség-oligarchák cégeit érintők is), a gyülekezési jogi ügyek (igen, az ellenzéki tüntetések és a Budapest Pride is), és a médiajogi ügyek (igen, itt kábé minden minden oldalról problémás lehet).

Hogy miért nem annyira nagyon nagy tragédia mégis mindez? Mert az, hogy ezek az ügyek a Közigazgatási Felsőbíróságon kezdődnek, pontosan azt jelenti, hogy máshol folytatódnak: a döntés ellen a Kúriához lehet majd fellebbezni rendes jogorvoslat keretében. Vagyis a kiemelt, és sokszor politikailag releváns ügyekben pont hogy csak első fokon dönt a megkérdőjelezhető függetlenségű Közigazgatási Felsőbíróság, a végső szó viszont a Kúriáé lesz. Persze a Kúriától is láttunk egy-két furcsa döntést mostanában (például a migránskvótás népszavazásról), de összességében remélhetőleg azért még mindig abból indulhatunk ki, hogy független és szakszerű bíróság.

Nyilván jobb lenne persze, ha már első fokon is egy minden kétséget kizáróan független testület járna el a kiemelt közigazgatási perekben, és az importált hivatalnokok helyett inkább a bírók képzésével pótolnák a hiányzó szakértelmet (már ha feltételezzük, hogy tényleg ez a célja a kormányhaverok hivatalnokok odaültetésének).

Végül a legfőbb ok, amiért egyelőre érdemes mindenkinek lenyugodnia, hogy a vonatkozó törvények egy része kétharmados, így a Közigazgatási Felsőbíróság csak akkor fog felállni, ha azt az ellenzékből is megszavazzák. Ebben a formában pedig biztos nem fogják.